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Gaza, Palestine et Israël : compte-rendu de mission
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Jean ARTHUIS


Le 18 août 2016,

Alors que l’Union européenne est le principal partenaire international de la Palestine, tant au regard des contributions financières (plus de 300 millions d’euros par an) que du soutien politique en faveur de deux Etats respectant les frontières de 1967, aucun membre du Parlement européen n’est venu à Gaza depuis 2011. Depuis la prise de pouvoir du Hamas sur Gaza en 2006 et le blocus imposé à compter de 2007, toute visite est soumise à l’accord du gouvernement israélien. Les réticences de celui-ci ainsi que des interdits liés à l’insécurité ont empêché les missions parlementaires, quand bien même des Commissaires européens ou des Ministres des Etats membres y furent autorisés. Ces réserves ayant été levées, le Président Martin Schulz a souhaité que je m’y rende, en ma qualité de président de la commission des budgets, pour examiner la situation sur le terrain et tenter d’évaluer l’usage des crédits alloués autant que l’impact des actions ainsi financées.

Du 18 au 21 juillet, sur la base d’un programme préparé en relation étroite avec chacune des Représentations de l’UE en Palestine et en Israël, j’ai effectué des visites de réalisations et de chantiers et rencontré des responsables politiques, des acteurs de terrain (agents de la Commission, agences gouvernementales, administrations locales, porteurs de projets, entrepreneurs, ONG). J’ai conditionné mon déplacement à l’autorisation de rester 24 heures sur le territoire de la bande de Gaza, contrairement à la règle édictée par le Service Européen des Affaires Extérieures qui ne permet pas de rester sur place plus de six heures. En effet, le point de passage d’Erez, unique accès depuis Israël pour les personnes, n’est ouvert qu’entre 9heures et 15 heures. Cette restriction sans doute dictée par des considérations sécuritaires paraît d’autant plus étonnante et arbitraire que la plupart des délégations des Etats membres n’ont pas jugé opportun de l’imposer à leurs représentants. De même, la Commission autorise le personnel de la Direction Générale ECHO (en charge de l’aide humanitaire) à résider sur place. Cette brève mais intense mission me permet, à titre personnel, d’exprimer des impressions et de dresser une première appréciation de nos engagements dont je crois pouvoir tirer des enseignements et formuler des recommandations.

Contexte général

La situation est particulièrement tendue et préoccupante. Lundi 18 juillet, 9 heures, je visite Kerem Shalom, point d’entrée et de sortie des marchandises, matériels et produits alimentaires, situé aux abords immédiats de la frontière égyptienne. Plus de 800 camions y déposent chaque jour leurs cargaisons pour les passer au scanner ou aux chiens renifleurs. A quelques kilomètres, dans le Sinaï, les soldats égyptiens se livrent à des tirs sporadiques contre des Djihadistes et des groupes armés de Daesh. Les caméras de sécurité captent les images de fumée signalant les impacts. Un peu plus loin, lors de l’arrêt suivant sur un cantonnement militaire israëlien, à proximité de la frontière délimitant la bande de Gaza, je perçois le bruit sourd de détonations. Pendant deux jours, je dois m’habituer au bruit des drones d’observation qui nous surveillent.

Depuis septembre, trente-cinq Israéliens ont été tués dans des agressions terroristes par des Palestiniens, et dans la même période plus de deux cents Palestiniens, agresseurs ou supposés tels ont été tués. La multiplication des actes de terrorisme et la détérioration du climat général, tant à Gaza qu’en Cisjordanie, pousse la communauté internationale à prendre de nouvelles initiatives pour relancer le processus de paix au Moyen-Orient. Le 6 juillet devant le Parlement européen, Federica Mogherini, Vice-présidente de la Commission, Haute représentante pour les Affaires Etrangères, a souligné l’urgence d’agir et rappelé les grandes lignes des recommandations prescrites par le « Middle East Quartet » (UE, USA, Nations Unies et Russie) dans son tout récent rapport publié le 1er juillet. Dans le même sens, la France a cru devoir susciter une Conférence internationale qui s’est réunie une première fois à Paris, le 3 juin. L’objectif proclamé ne varie pas, il s’agit bien de reconnaître deux Etats et le retour aux frontières de 1967. Les principales dérives sont dénoncées : actes terroristes et incitation à la violence, extension des colonies israéliennes dans la « zone C » de Cisjordanie, dégradation des conditions de vie dans la bande de Gaza du fait notamment de la lenteur des reconstructions en raison du non respect des promesses de financement par les donateurs internationaux. Les Palestiniens sont également invités à se rassembler et à faire preuve d’unité en vue de faciliter l’émergence d’institutions étatiques. Le rapport formule dix propositions tendant à apaiser les motifs de discorde et à faciliter le retour du dialogue entre les protagonistes. Toutes les bonnes volontés sont appelées au secours de la paix.

GAZA

La bande de Gaza est devenue un ghetto tant les conditions d’entrée et de sortie sont contraintes par Israël. L’impression qui prévaut est l’absence de gouvernance et de coordination des actions mises en œuvre par les différents partenaires. Tout semble bloqué. Le Hamas exerce un contrôle dont la légitimité n’a pas été renouvelée depuis les élections de 2005. Au surplus la branche politique est en discordance avec la branche militaire. Bien avant le blocus de Gaza, les autorités locales avaient fait le choix de l’autonomie par rapport à Israël au risque de priver le territoire d’énergie et d’eau. La fourniture d’électricité est limitée à six heures par jour. Les entreprises doivent s’équiper de générateurs alimentés par un fioul coûteux. La situation économique est calamiteuse. Chaque jour, 850 camions se présentent au point de passage de Kerem Sharon, chargés de marchandises d’approvisionnement. Les cargaisons font l’objet de contrôles systématiques. Tous les produits suspects d’un double usage, civil et militaire sont retenus. C’est ainsi que le ciment est acheminé avec parcimonie puisqu’il peut servir à la reconstruction comme à la consolidation de tunnels. Dans le sens inverse, seulement une quinzaine de camions sortent de Gaza. Le chômage atteint des niveaux dramatiques, plus de 40% globalement et 60% chez les jeunes. La pauvreté s’étend et plonge une partie de la population dans le désespoir, comme si elle était définitivement privée d’avenir. L’UNRWA, aidée en cela par l’UE (83 millions d’euros par an) assiste efficacement les réfugiés de 1948 et leurs descendants.

La guerre de 2014 a entraîné la destruction de 11.000 maisons et rendu 171.000 logements inhabitables. Sur les 5 milliards de dollars promis par les donateurs internationaux (dont 3,5 pour Gaza), 1,5 ont été versés, retardant la reconstruction et laissant plus de 70.000 personnes déplacées sans abri décent. La situation humanitaire tend à se dégrader. Les acteurs humanitaires tirent le signal d’alarme estimant que GAZA semble à l’écart des priorités de l’UE.

Désireuses de préserver leur autonomie par rapport à Israël, les autorités de Gaza ont manifesté la volonté de satisfaire leurs propres besoins. L’un des grands chantiers que j’ai visités vise à traiter les eaux usées (INGEST). L’UE participe à son financement. Les travaux ont commencé en 2005, mais l’usine de purification ne fonctionne toujours pas, notamment par manque d’énergie suffisante. Elle a coûté 100 millions d’euros et son achèvement nécessite un crédit complémentaire de 25 millions. Au surplus, je doute que les réseaux en place permettent d’acheminer les eaux usées vers l’usine dans des conditions satisfaisantes. Il est permis de penser qu’il eut été plus fonctionnel de passer une convention avec les agriculteurs israéliens exploitant en bordure de la proche frontière pour mettre à leur disposition les eaux usées. Par ailleurs, j’ai constaté que certains matériaux mis en œuvre n’étaient pas appropriés (escalier aux marches en marbres pour accéder à une plateforme).

De même, une usine de désalinisation de l’eau de mer (30 millions d’euros, financement UE) est sur le point d’être mise en service. Elle aura le mérite de répondre - ne serait-ce que marginalement - aux besoins de la population. Ses concepteurs envisagent déjà son extension par le triplement de sa capacité de traitement. En parallèle, un projet de très grande ampleur (350 millions d’euros) labellisé dans la cadre de l’Union pour la Méditerranée est à l’ébauche ; il est à craindre que les mêmes causes produisant les mêmes effets, ce grand projet ne connaisse le sort de l’usine INGEST et ne soit – dans le meilleur des cas – pas opérationnel avant que les problèmes fondamentaux de la bande de Gaza ne soient réglés. De plus, la présence de camps d’entraînement du Hamas à proximité des sites industriels en fait une des « victimes collatérales » potentielles dans l’éventualité d’une reprise active des hostilités.

Ce qui frappe, c’est l’absence de vision générale et de coordination des projets. Chaque contributeur a ses propres priorités et programmes. Sur le terrain, les acteurs que j’ai rencontrés manifestent une impressionnante résilience : fabrique de vêtements pour jeunes enfants exportés en Europe, laiterie mettant sur le marché la production locale, association de microfinance allouant des prêts à des entrepreneurs, ferme piscicole, artisanat féminin. Projets prometteurs ayant bénéficié de crédits européens, créateurs de valeur ajoutée et d’emplois. La réponse ainsi apportée est la plus adaptée pour contrer le terrible fatalisme qu’expriment nombre d’interlocuteurs. L’absence de perspectives et le sentiment de vivre dans un espace fermé, bloqué par les autorités israéliennes obscurcissent dramatiquement l’avenir.

De ce que j’ai vu et entendu, je tire la conclusion que l’UE doit privilégier les aides aux créateurs d’entreprises. Plusieurs projets de parcs industriels sont à l’étude. Leur réalisation mérite une attention particulière de notre part. Les grands projets sont vains sans une vision globale assumée par un gouvernement territorial légitimé par une consultation électorale. Quant aux besoins vitaux, eau et énergie, ils doivent être assurés notamment par un accord de coopération avec Israël. Les élections locales annoncées par l’Autorité palestinienne, programmées en octobre, constituent un rendez-vous crucial pour l’avenir de la bande de Gaza. Pour l’immédiat, l’action humanitaire permet aux plus démunis de survivre dans l’attente d’institutions aptes à organiser les services publics et mettre en place les infrastructures vitales.

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CISJORDANIE

A Ramallah, j’ai rencontré le Premier Ministre Hamdallah qui a d’emblée exprimé sa reconnaissance pour l’aide financière allouée par l’UE ainsi que son soutien politique. Déplorant l’extension des colonies, il a souligné l’amertume que suscitent les démolitions ordonnées par le gouvernement israélien dans les espaces de la « zone C » (soit des zones intermédiaires entre les zones urbanisées de la Cisjordanie, dont les accords d’Oslo ont confié à titre transitoire l’administration civile et sécuritaire à Israël). Le caractère arbitraire de telles opérations peut certainement être enrayé par l’adoption et la publication de schémas d’aménagement (Master plans) approuvés par les autorités locales. Accessoirement, le Premier ministre admet que les salaires des fonctionnaires de Gaza sans affectation ne peuvent plus être pris en charge par l’UE. Il confirme que les élections locales se dérouleront en octobre et qu’elles apportent un espoir de réconciliation entre les Palestiniens. L’union constitue l’une des priorités de son gouvernement.

Je me suis également entretenu avec le Ministre chargé du développement local, M. Al Araj, qui m’a exposé le projet de réforme territoriale prévoyant de substituer aux seize gouvernorats actuels quatre régions dont celle de Gaza. L’enjeu des élections locales d’octobre appelle sans doute une attention particulière de la communauté internationale. La présence d’observateurs pendant la campagne et lors du scrutin peut constituer un gage de régularité de leur déroulement.

J’ai visité deux sites : un aménagement routier au village de Khirbt Um Allahem et un camp Bédouin à proximité de la mer morte. Le premier, présenté comme un projet emblématique d’aménagement concerté et de développement local, est une chaussée d’à peine plus de mille mètres, bordée de trottoirs, éclairée par un réseau de lampadaires pour un coût de 342 K euros. Cette voie est en rase campagne alors que les rues et l’éclairage public du village intra-muros sont apparemment en piètre état, de même qu’une bonne partie de la route conduisant à Ramallah. Ce projet me laisse perplexe dans la mesure où les travaux à l’intérieur du village me sont apparus plus urgents que ceux réalisés dans un espace non urbanisé. Je voudrais être sûr que les procédures en vigueur au sein de la Commission n’ont pas pour conséquence l’arbitrage qui provoque mon étonnement. S’agissant des Bédouins, ils sont victimes d’une nouvelle menace d’un nouveau déplacement autoritaire et de la destruction de leur habitat rudimentaire, genre abri de chantier financé par l’UE (3.000 euros par unité), ainsi que des bergeries sommaires qu’ils ont construites pour leurs troupeaux de moutons et de chèvres. Il s’agit de faciliter l’extension d’une colonie voisine. Ces populations nomades, originaires du Néguev, comptent aujourd’hui à peine 10.000 personnes. La plupart d’entre elles tirent leurs principaux revenus de leur emploi dans des exploitations agricoles de la vallée du Jourdain. Une ONG norvégienne assure la défense de leurs droits auprès des juridictions israéliennes.

Les démolitions réduisent à néant des projets financés par l’UE. Il s’agit souvent de structures modestes, à visée essentiellement humanitaire, et les sommes en cause sont de l’ordre de quelques centaines de milliers d’euros. Le but est de faciliter l’aménagement ou l’extension de colonies dans les territoires occupés. Actes vécus comme des provocations pour les Palestiniens, mais aussi pour les Européens. Deux interprétations s’affrontent : d’un côté, la légalité selon le gouvernement israélien qui se considère quasi-souverain sur la « zone C » et démolit les structures construites sans son aval ; de l’autre, le droit international humanitaire, qui commande une intervention internationale en soutien à des populations menacées de déplacement forcé. Face à ce qui apparaît avant tout comme une stratégie d’extension des colonies mettant à mal la perspective d’une solution à deux Etats, les moyens employés par les Européens semblent cependant bien dérisoires.

ISRAËL

Au ministère des Affaires Etrangères, j’ai rencontré l’adjoint du Directeur général chargé des relations avec l’Europe, Aviv Shir-On, qui rejoindra bientôt le poste d’ambassadeur aux Pays-Bas. Propos convenus rappelant la difficulté de concilier la sécurité d’Israël et le développement harmonieux de la Palestine. Les menaces terroristes hypothèquent le dialogue avec une Autorité Palestinienne affectée par les divisions politiques.

Ma rencontre avec le Major Général Yoav Mordechai, Directeur du COGAT (Coordination of Government Activities in the Territories) m’a permis d’identifier l’interlocuteur des acteurs politiques de Gaza et de Cisjordanie. Il tend à minimiser l’ampleur des démolitions de structures en « zone C » et affirme sa volonté d’apaiser les tensions. Il a notamment en charge la délivrance des visas de sortie de Gaza, pour des motifs d’affaires ou de travail. Il entend également faciliter les transports de marchandises, répondre aux besoins vitaux des populations et dynamiser les activités économiques. Toute la difficulté est de trouver l’équilibre entre la prévention des actes terroristes et la création de richesses et d’emplois.

En dépit des initiatives internationales pour relancer le processus de paix, le gouvernement de Binyamin Netanyahu reste sourd aux appels. Les colonies dans les territoires occupés sont en constantes progression, notamment autour de Jérusalem. Les statistiques de permis de construire en témoignent. Par ailleurs, la Knesset vient de voter une loi discriminatoire à l’encontre des ONG militant pour la défense des droits de l’homme, les obligeant à publier leurs ressources d’origine gouvernementale, passant sous silence l’identité des dotations privées pourtant significatives de la part des associations de soutien aux colonies.

Rien ne semble pouvoir enrayer l’extension des colonies dans les territoires occupés de Cisjordanie. Pendant ce temps, les habitants de Gaza, privés d’une gouvernance régionale légitime, sont enfermés dans un véritable ghetto en quête d’avenir et d’espoir, en proie à la radicalisation. Dans ce contexte, ce sont les voix des habitants de kibboutzim frontaliers qui résonnent lorsque, tout en décrivant l’angoisse de vivre, et parfois de mourir, sous la menace des roquettes, ils racontent leur nostalgie du temps où Israéliens et Palestiniens vivaient côte à côte, circulant librement de part et d’autre, et déclarant : « nous savons que cela a été possible par le passé, nous sommes donc assez naïfs pour croire que cela est encore possible à l’avenir ».

UNION EUROPÉENNE

L’UE est reconnue pour l’ampleur et la constance des moyens qu’elle mobilise au service des Palestiniens et de leurs territoires de Cisjordanie et de Gaza. Aux plus de 300 millions d’euros alloués chaque année, s’ajoutent les crédits consentis par les Etats membres de l’UE. L’aide globale annuelle atteint ainsi un milliard d’euros. Les équipes des représentations et les agents de la Commission accomplissent un travail remarquable dans des conditions particulièrement difficiles. Je rends hommage à leur engagement et à l’efficacité de leur travail sur le terrain en relation étroite avec les populations les plus fragiles comme avec les porteurs de projets. Ils rendent service aux Palestiniens mais aussi, indirectement, aux Israéliens, ne serait-ce que pour prévenir une dégradation majeure de leur sécurité. Grâce à eux, j’ai pu accomplir une mission dense et à tous égards intéressante.

Pour conclure, je résume mes observations, enseignements et recommandations dans les termes suivants :

- Dans mes rencontres et visites, aussi bien à Gaza qu’en Cisjordanie, je n’ai pas eu accès à une vision globale et prospective me permettant de juger de la cohérence des projets structurants. C’est en cela que la coordination me semble devoir être renforcée, non seulement entre missions européennes à Jérusalem (interlocutrices des Palestiniens) et à Tel Aviv (interlocutrices des Israéliens). L’UE est fondée à s’investir dans cette fonction et à exercer le nécessaire leadership aux côtés de l’Autorité palestinienne. C’est, je l’espère, le sens du travail en cours de « programmation conjointe » entre l’UE et les pays donateurs européens. La généralisation des schémas d’aménagement (master plans) constituerait également une étape décisive tendant à placer le gouvernement israélien face à ses obligations et devrait dissiper les ambiguïtés et frustrations que génèrent les démolitions d’habitations et d’équipements ainsi que les confiscations de matériels. S’agissant de Gaza, il s’agit momentanément de suppléer la carence de gouvernance régionale ;

- Au plan des procédures, les acteurs territoriaux critiquent le formalisme institué par la Commission. Les programmes et appels d’offre poussent à l’éparpillement des projets sans pour autant répondre aux attentes et besoins des populations et territoires. Un plus grand pragmatisme et des contrôles a posteriori seraient plus appropriés aux objectifs de performance ;

- Aux grands projets dont l’enlisement avéré et à la recherche de réalisations spectaculaires doivent désormais se substituer des actions en faveur de la dynamisation du tissu économique (micro finance, aide à la création d’entreprises, formation professionnelle et apprentissage pour les jeunes) ainsi que des petits projets porteurs de résultats rapides et concrets ;

- A Gaza, les problèmes cruciaux d’approvisionnement en eau et en énergie appellent un partenariat avec Israël, il en va de même pour le traitement des eaux usées susceptibles d’intéresser les agriculteurs israéliens implantés aux abords immédiats de la frontières. La reconstruction des immeubles détruits ou rendus inhabitables exige un effort coordonné rappelant les donateurs au respect des engagements pris au lendemain de la guerre de 2014. Dans cette attente, l’action humanitaire doit être soutenue sans faille au meilleur niveau ;

- L’organisation des élections locales sur l’ensemble des territoires palestiniens en octobre est un évènement crucial pour la réconciliation des Palestiniens. Leur union est le préalable à tout processus de paix. Le bon déroulement du scrutin appelle une attention particulière de la communauté internationale, sans doute par la présence d’observateurs. Il est dommage que celle-ci ne semble pas se saisir davantage de cette opportunité.

Enfin, il me tarde de dissiper une désagréable impression. Tout accrédite en effet l’hypothèse selon laquelle Israël déroule son plan d’occupation définitive des territoires par l’implantation de colonies, laissant à la communauté internationale le soin de maintenir la vie et un semblant d’espoir en Palestine. Cette répartition implicite des rôles contredit les proclamations réitérées de l’Union européenne en faveur de deux Etats sur la base des frontières de 1967.

Cette impression est renforcée par le fait que les interventions financières européennes et internationales en Palestine ne compensent qu’insuffisamment des finances publiques inefficaces résultant d’un système opaque et confiscatoire, en particulier à Gaza, de transferts des taxes prélevées par le gouvernement israélien pour le compte de l’Autorité palestinienne (« Clearance revenue »).

Alors qu’à bien des égards la situation des Palestiniens s’est dégradée depuis les accords d’Oslo, nos aides financières resteront en grande partie inefficaces tant qu’elles se contenteront de pallier l’absence d’une solution négociée.

Jean Arthuis - Château-Gontier, le 24 juillet 2016

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